每經編輯｜每經記者 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發自北京

財政部財科所專門對刺桐大橋進行的調研報告顯示，刺桐大橋PPP項目出現的種種問題，都可歸為一條，即相關法律制度體系建設的不到位，契約的缺失。由法律、契約層面的缺陷引發，缺乏關于PPP的法律制度，增加了民營資本企業的交易成本和運作困難。

圍繞如何從刺桐大橋這只“麻雀”所展現出的問題去剖析如何把我國PPP模式推向正規化、專業化的路徑，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了國內PPP專家、大岳咨詢總經理金永祥。

項目不規范致爭議不斷

NBD：您怎么看待刺桐大橋所面臨的投資權益保障等問題？

金永祥：刺桐大橋項目是典型的PPP項目，項目的特許經營特點非常明顯。該項目20年的風雨歷程是財政部推動PPP工作和國家發改委推動特許經營立法的一面鏡子，其經驗教訓值得總結借鑒。地方政府和社會投資人參與PPP項目也可以從項目中得到啟示。

陳慶元的故事反映了地方政府與社會投資人之間的糾葛，但其中任何一方都沒有違約的情況發生。

這說明了兩點，一是契約精神在項目中得到了體現，雙方在整個過程中都按照規則來維護自身利益，具有進步意義；二是項目初期留下了很多隱患，雙方在20年時間里造成了很大內耗，降低了項目的效率，抵消了改革的成果。

NBD：雙方都沒有違約的確是進步，那現在的爭議來源于什么？

金永祥：項目的產生過程不規范，這可以歸結為歷史的局限性。當初政府與國外投資人談判沒有談成，名流公司不要求任何條件搶到項目，說明國外投資人的做法符合市場規律。20年前懂PPP的人并不多，但現在必須反思。

項目后期問題的處理也同樣不規范，沒有采取通過后評估的方式找出問題，再通過談判一次性解決歷史問題，保證后續的運行順暢。

NBD：為避免日后糾紛，對于回報PPP項目是不是要有一個更明確的約定？

金永祥：名流公司從獲得項目到項目建成期間的表現可圈可點，進入運營期合作的雙方出現了問題，先是政府建了其他幾座競爭性橋梁影響了項目的收入，其次是項目公司要開發大橋兩側的土地被拒絕，投資人有苦說不出。這為社會資本介入PPP項目提供了借鑒：不能怕前期工作耽誤時間，磨刀不誤砍柴工。

項目運作重在健全制度

NBD：PPP項目一般都會涉及特許經營問題，類似刺桐大橋這樣不夠規范的項目是不是與本身制度不健全有關？

金永祥：特許經營立法的出臺，應該為刺桐大橋這類合作項目的運作和執行提供保障，是一件好事。

政府如何運作管理特許經營很關鍵。這里涉及從中央到省級、市縣政府管什么、如何管的問題。包括是否需要設立相關的部門和機構，比如是否需要設立跨部門的協調決策機構，是否需要設立從事專業支撐的PPP中心。這是特許經營立法的核心內容之一。

此外，類似“縣級人民政府負責”的說法造成過很多麻煩，立法中有必要說清“縣級人民政府怎么負責”。

NBD：規范特許經營應該從哪些方面著手？

金永祥：發達經濟體的政企關系是簡單的、穩定的，我國政企關系的情況相對復雜，又處于改革之中的不穩定狀態，立法工作必須考慮這種現實。

法律的名稱要清晰，涉及的概念應準確。目前初步的叫法是《基礎設施與公用事業特許經營法》。基礎設施的概念包括市政公用基礎設施、社會基礎設施等，基礎設施和公用事業這兩個概念不在一個層面上，立法時概念應該準確。另外，基礎設施和基礎產業在概念上是有差別的，談基礎設施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎產業，否則容易說不清楚。

對特許經營項目每個階段的運作要求是什么？在每個階段由哪些機構做哪些工作？做不到或者做不好怎么處理？這些工作是實實在在的，需要借鑒國際經驗，但更主要的是總結以前好的做法，同時要注意解決好實踐中不規范的問題、法律沖突和盲點問題。

特許經營協議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本，而且可以針對不同行業不同類型的項目出臺相應文件。