每經記者 金微 發自北京

在日(ri)前（6月26日(ri)）召開的(de)第十二屆(jie)全國(guo)人(ren)(ren)大(da)常(chang)委(wei)會第三次會議上，國(guo)家發(fa)改委(wei)主(zhu)任(ren)徐(xu)紹史(shi)受國(guo)務院委(wei)托，向全國(guo)人(ren)(ren)大(da)常(chang)委(wei)會報(bao)作了(le)《國(guo)務院關于(yu)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)化(hua)建(jian)設工(gong)作情況的(de)報(bao)告(gao)》。報(bao)告(gao)提出推動城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)化(hua)轉型以(yi)(yi)(yi)人(ren)(ren)口城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)化(hua)為(wei)(wei)核心，以(yi)(yi)(yi)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)群(qun)為(wei)(wei)主(zhu)體形態(tai)。針對“以(yi)(yi)(yi)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)群(qun)為(wei)(wei)主(zhu)體形態(tai)”，報(bao)告(gao)提到要以(yi)(yi)(yi)大(da)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)為(wei)(wei)依托、以(yi)(yi)(yi)中小城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)為(wei)(wei)重點，逐步形成(cheng)輻(fu)射作用大(da)的(de)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)群(qun)，促(cu)進大(da)中小城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)和(he)小城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)協調發(fa)展(zhan)。

國家發(fa)改委城(cheng)市(shi)(shi)(shi)和小(xiao)城(cheng)鎮中心研究員易鵬在接受《每(mei)日經濟(ji)新(xin)聞》采(cai)訪表示，現在三大建城(cheng)市(shi)(shi)(shi)群(qun)(qun)占(zhan)了18%的(de)人口，未來還(huan)可能發(fa)展出(chu)新(xin)的(de)城(cheng)市(shi)(shi)(shi)群(qun)(qun)如長江中下游城(cheng)市(shi)(shi)(shi)群(qun)(qun)，新(xin)的(de)城(cheng)市(shi)(shi)(shi)群(qun)(qun)不會有(you)如此(ci)承載力(li)但也(ye)會有(you)較高承載力(li)，“未來城(cheng)市(shi)(shi)(shi)群(qun)(qun)會承載50%的(de)人口，但城(cheng)市(shi)(shi)(shi)群(qun)(qun)與(yu)其他城(cheng)市(shi)(shi)(shi)不排斥，而是(shi)一個(ge)相(xiang)互(hu)包容互(hu)相(xiang)補充的(de)概念。”

城市群或將承載50%人口

2012年，我(wo)國城(cheng)鎮化率(lv)達(da)到52.57%，與(yu)世界平均水平大(da)體相當。報(bao)告稱，城(cheng)鎮數量和(he)規模(mo)不斷擴大(da)，城(cheng)市群形態更(geng)加明(ming)顯，京津(jin)冀、長江三角洲、珠江三角洲三大(da)城(cheng)市群以2.8%的國土(tu)面積(ji)集聚(ju)了(le)18%的人口(kou)，創造了(le)36%的國內生產總值，成為拉動(dong)我(wo)國經(jing)濟快速增長和(he)參與(yu)國際經(jing)濟合作(zuo)與(yu)競(jing)爭的主要平臺(tai)。

盡管全(quan)國(guo)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)會(hui)議(yi)的召開時間(jian)一再推遲，但此前(qian)多方(fang)消息稱，城(cheng)(cheng)(cheng)市群(qun)作為城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)的重(zhong)要(yao)載體這一方(fang)向已基本確(que)定，城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)目標除了(le)建設(she)世界級(ji)城(cheng)(cheng)(cheng)市群(qun)，全(quan)面提升京津冀、長三角(jiao)、珠三角(jiao)這三個國(guo)家級(ji)城(cheng)(cheng)(cheng)市群(qun)外，還將培育壯大17區域性(xing)城(cheng)(cheng)(cheng)市群(qun)，并寫入(ru)《全(quan)國(guo)促進城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)健(jian)康(kang)發(fa)展(zhan)規劃(hua)（2011-2020年）》（以(yi)下簡(jian)稱《規劃(hua)》，以(yi)為新型城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)提供了(le)發(fa)展(zhan)思(si)路。

正是(shi)城(cheng)市群(qun)概念的影響下，國(guo)內(nei)多個大中城(cheng)市 “抱團”申(shen)請成為國(guo)家級城(cheng)市群(qun)，其中就包括(kuo)長江(jiang)中游城(cheng)市集群(qun)和西部地區的成渝城(cheng)市群(qun)。

國務院城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)化(hua)(hua)報告并沒有(you)具(ju)體城(cheng)(cheng)市(shi)群概念，只是(shi)提(ti)到“優(you)化(hua)(hua)提(ti)升(sheng)東(dong)部(bu)地區城(cheng)(cheng)市(shi)群，培育發展(zhan)(zhan)中西(xi)部(bu)地區城(cheng)(cheng)市(shi)群，用綜合交通網絡和(he)(he)信息化(hua)(hua)網絡把大中小(xiao)(xiao)城(cheng)(cheng)市(shi)和(he)(he)小(xiao)(xiao)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)連接(jie)起來，促進(jin)各(ge)類城(cheng)(cheng)市(shi)功(gong)能(neng)互補、協(xie)調(diao)發展(zhan)(zhan)。在(zai)發揮(hui)中心(xin)城(cheng)(cheng)市(shi)輻射(she)帶(dai)動作(zuo)用基礎上，強化(hua)(hua)中小(xiao)(xiao)城(cheng)(cheng)市(shi)和(he)(he)小(xiao)(xiao)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)的產業功(gong)能(neng)、服務功(gong)能(neng)和(he)(he)居住功(gong)能(neng)，把有(you)條件(jian)的東(dong)部(bu)地區中心(xin)鎮(zhen)(zhen)、中西(xi)部(bu)地區縣城(cheng)(cheng)和(he)(he)重要(yao)邊(bian)境(jing)口(kou)岸逐步發展(zhan)(zhan)成為中小(xiao)(xiao)城(cheng)(cheng)市(shi)。”

對于報告提到的“以(yi)城(cheng)市(shi)(shi)群為(wei)(wei)主體(ti)形態”，報告稱要以(yi)大城(cheng)市(shi)(shi)為(wei)(wei)依(yi)托(tuo)、以(yi)中小(xiao)城(cheng)市(shi)(shi)為(wei)(wei)重點，逐步形成輻射作用大的城(cheng)市(shi)(shi)群，促進(jin)大中小(xiao)城(cheng)市(shi)(shi)和(he)小(xiao)城(cheng)鎮協調發展(zhan)。

易鵬在(zai)接受采訪(fang)時說，中(zhong)國未來城(cheng)鎮(zhen)化率(lv)要達到70%也就意味著城(cheng)鎮(zhen)人(ren)口有(you)10億，靠20個(ge)城(cheng)市(shi)群肯定裝不(bu)下，“中(zhong)國國土(tu)面積遼(liao)闊，不(bu)可(ke)能把所(suo)(suo)有(you)雞蛋放在(zai)一個(ge)籃子，中(zhong)國會有(you)大中(zhong)小(xiao)城(cheng)市(shi)的(de)合(he)理布局(ju)。之所(suo)(suo)以提城(cheng)市(shi)群，因(yin)為城(cheng)市(shi)群本身就含有(you)大中(zhong)小(xiao)城(cheng)市(shi)，如長三角既有(you)上海，也有(you)南京(jing)杭州市(shi)還有(you)小(xiao)城(cheng)市(shi)等，他們(men)要通過交通網絡(luo)(luo)和信息網絡(luo)(luo)聯合(he)起來。”

易鵬說，現在三(san)大建(jian)城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)占了18%的人(ren)口，未來還(huan)可能發展出新的城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)如長(chang)江(jiang)中下游(you)城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)，新的城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)不(bu)會(hui)(hui)有如此承載(zai)力(li)但(dan)也會(hui)(hui)有較高(gao)承載(zai)力(li)，“未來城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)會(hui)(hui)承載(zai)50%的人(ren)口，但(dan)城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)與其他城(cheng)市(shi)(shi)不(bu)排斥，而是一個相互包容互相補充的概念。”

報(bao)告(gao)也重點提到我國城(cheng)鎮(zhen)化質量(liang)不(bu)高的(de)問題(ti)，其中(zhong)之一就是城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)布局(ju)不(bu)盡合理，城(cheng)市(shi)(shi)群(qun)內部(bu)分工(gong)協作不(bu)夠(gou)、集群(qun)效率不(bu)高；部(bu)分特大城(cheng)市(shi)(shi)主城(cheng)區人口壓力(li)偏大，與(yu)綜合承載能力(li)之間的(de)矛盾(dun)加劇(ju)；中(zhong)小城(cheng)市(shi)(shi)集聚產業和人口功能不(bu)足，潛力(li)沒有得到充分發揮；小城(cheng)鎮(zhen)數量(liang)多(duo)、規模小、服務功能弱(ruo)。

易(yi)鵬認(ren)為，城市群是規劃的一種形態，但能(neng)否做(zuo)到更多還是靠(kao)市場的力量(liang)，靠(kao)產業(ye)和人力，靠(kao)城市發展自身(shen)的選擇(ze)，但政府也需要(yao)做(zuo)規劃和引(yin)導，如基礎設施一體化等。

大中小城市城鎮化路徑明確

至于未來(lai)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)如何(he)發展？報告(gao)首先指(zhi)出，城(cheng)(cheng)鎮化(hua)要以(yi)人口城(cheng)(cheng)鎮化(hua)為(wei)核心，以(yi)城(cheng)(cheng)市(shi)群為(wei)主體形態，以(yi)綜合(he)承載(zai)能力為(wei)支撐，以(yi)體制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)創(chuang)新(xin)為(wei)保障，促(cu)進產業(ye)發展、就業(ye)轉移(yi)和人口集(ji)聚相統一。

具體到“以人口城(cheng)鎮化(hua)為核(he)心”，就(jiu)是要有序(xu)推(tui)(tui)進(jin)農(nong)業(ye)轉(zhuan)移人口市(shi)民化(hua)，不斷提升城(cheng)鎮居民生(sheng)活(huo)品(pin)質。為此(ci)，城(cheng)鎮化(hua)的重點之一就(jiu)是有序(xu)推(tui)(tui)進(jin)農(nong)業(ye)轉(zhuan)移人口市(shi)民化(hua)。

報告(gao)首(shou)次明確各類城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化路徑：全面(mian)放(fang)(fang)開小城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)和小城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)(hu)限(xian)制，有(you)序放(fang)(fang)開中等城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)(hu)限(xian)制，逐步放(fang)(fang)寬(kuan)大(da)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)(hu)條件，合(he)(he)理(li)設定特大(da)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)(hu)條件，逐步把符合(he)(he)條件的農(nong)業轉移人(ren)口轉為城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)居民(min)。"

另(ling)外，報告還提(ti)出，要增強城市經濟、基礎設施、公共服務(wu)、資源環境對(dui)人口集(ji)聚的支撐作用，提(ti)升城市可持續(xu)發(fa)(fa)展(zhan)能力，營(ying)造有(you)利于城鎮化健康發(fa)(fa)展(zhan)的制度環境，以改革的紅(hong)利釋(shi)放(fang)發(fa)(fa)展(zhan)的潛力。

目前(qian)，部分地區(qu)將城鎮化(hua)作為刺激投資(zi)、拉動經(jing)濟(ji)的(de)手段(duan)，片面(mian)追(zhui)求城鎮化(hua)率，并由此出現了(le)政府(fu)大(da)規模(mo)舉債的(de)“造城運(yun)動”，帶來系列的(de)社會(hui)問題。

報告關(guan)注到 “土地(di)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化快于(yu)人(ren)口城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化，城(cheng)(cheng)(cheng)鎮用(yong)地(di)粗放(fang)低效”等問題，一(yi)些城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)“攤大(da)(da)餅”式擴張，脫(tuo)離實際建(jian)設寬馬路、大(da)(da)廣場，新城(cheng)(cheng)(cheng)新區(qu)(qu)、開(kai)發區(qu)(qu)和工業園(yuan)區(qu)(qu)占(zhan)地(di)過(guo)多(duo)，建(jian)成區(qu)(qu)人(ren)口密度偏低，耕地(di)減少(shao)過(guo)多(duo)過(guo)快。這(zhe)不僅浪費(fei)了(le)大(da)(da)量土地(di)資(zi)源，也威脅(xie)到國(guo)家(jia)糧食安全。報告多(duo)次(ci)強調，“牢(lao)(lao)牢(lao)(lao)守住(zhu)18億畝耕地(di)紅線，確(que)保(bao)國(guo)家(jia)糧食安全。”“實施最嚴格的耕地(di)保(bao)護(hu)制(zhi)度和節(jie)約用(yong)地(di)制(zhi)度”。

不少學者提到城鎮化是經濟發(fa)展(zhan)的結果，不能超越發(fa)展(zhan)水平和(he)發(fa)展(zhan)階段拔(ba)苗助長。

易鵬(peng)說，城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化政策是以(yi)人的城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化為(wei)核(he)心，不(bu)是房(fang)地產化或大躍進(jin)，“但城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化會自然釋(shi)放投資，如軌道交通、保障房(fang)建設和棚戶區(qu)的改造，這些(xie)投資是自然而然的，城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化需要(yao)市場發展(zhan)和政府引(yin)導結合起來(lai)，城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化要(yao)以(yi)解決制度(du)改革為(wei)重(zhong)點，以(yi)人的城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化為(wei)核(he)心。”

報告最后(hou)也提到，促進(jin)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化健康發展，需要(yao)著力加強制度(du)頂層設(she)計(ji)，統(tong)籌(chou)推進(jin)人(ren)口(kou)管理(li)(li)、土(tu)地(di)管理(li)(li)、財稅(shui)金融、城(cheng)(cheng)鎮(zhen)住房、行政管理(li)(li)、生態(tai)環(huan)境等重(zhong)要(yao)領(ling)域(yu)的體制機(ji)制改革(ge)。創(chuang)新和(he)完善人(ren)口(kou)服務和(he)管理(li)(li)制度(du)，逐步消除(chu)城(cheng)(cheng)鄉區域(yu)間戶(hu)籍壁壘，促進(jin)人(ren)口(kou)有序流(liu)動、合理(li)(li)分布和(he)社(she)會融合。